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Par : mj
Publié : 20 avril 2018

Chapitre 2 - Quel est l’impact des variables économiques et démographiques sur le financement de la protection sociale ?

Introduction : la protection sociale

En préambule : une vidéo de Dessine-moi l’éco sur le système de protection sociale en France.

La protection sociale se définit comme l’ensemble des dispositifs collectifs qui permettent de protéger les individus contre les conséquences des risques sociaux. Un risque social est un évènement soudain qui prive temporairement ou définitivement quelqu’un de sa capacité à subvenir à ses besoins. En France, on dénombre 5 risques sociaux : maladie, famille-maternité, vieillesse, accidents du travail-invalidité et chômage.

On distingue en matière de prise en charge collective des risques sociaux deux grandes logiques, qui naissent à deux époques différentes, dans deux pays différents : la logique de l’assurance et la logique de l’assistance.

La logique d’assistance est certainement la plus ancienne : la prise en charge d’un membre de la communauté par sa communauté au nom de la solidarité a vraisemblablement toujours existé. C’est traditionnellement la famille qui assure ce soutien, mais aussi les Églises (la charité) et les communes. À partir du XIXème siècle se développe l’idée que la nation a un devoir d’assistance envers les personnes qui sont dans l’incapacité de subvenir à leurs besoins. La Nation a une « dette sacrée » envers tous ses membres. Ainsi en1880 est créée l’Assistance publique (orphelins, hospice pour vieillards, institut pour aveugles ou pour sourds et muets, asiles...). L’assistance consiste donc à fournir une aide aux populations dans le besoin. Cette logique prend la forme au XXème siècle de prestations versées sous conditions de ressources. Le financement est collectif, par le biais de l’impôt et l’objectif est de protéger de la pauvreté la population en permettant une redistribution verticale (qui réduit les inégalités économiques).

À la fin du XIXème apparaissent les premiers systèmes d’assurances sociales, en Allemagne (dans les années 1880) puis en France. L’objectif est de protéger les travailleurs contre la perte temporaire ou définitive de leurs revenus (maladie, accident du travail, retraite). Le financement se fait par le biais de cotisations sociales, payées par les salariés et par les employeurs, proportionnelles au salaire. Le versement de cotisations ouvre des droits à prestations, et les prestations sont proportionnelles aux montants des cotisations. Cette logique de protection sociale est basée sur une redistribution horizontale, et n’a pas pour objectif de réduire les inégalités. Elle organise donc une redistribution entre les malades et les bien-portants, entre les chômeurs et les actifs occupés, entre les actifs et les retraités, entre les célibataires et les familles… Les systèmes sont gérés de façon paritaire, indépendamment de l’État par les partenaires sociaux.

Ces deux logiques (assurance et assistance) ont donné naissance à 3 modèles d’État-providence (Gosta Esping-Andersen) :

  • Le modèle corporatiste ou bismarkien, basé sur une logique d’assurance, qui protège les travailleurs et leur famille
  • Le modèle universaliste ou social-démocrate, basé sur une logique d’assistance, qui vient en aide à tous les membres de la communauté, qu’ils aient ou non contribué au financement du système, par le biais de prestations universelles financées par l’impôt.
  • Le modèle résiduel ou libéral, basé lui aussi sur une logique d’assistance, mais réduite au minimum, et centrée sur les plus démunis.

Le modèle français de protection sociale est un modèle hybride qui emprunte aux deux logiques de l’assurance et de l’assistance. La protection sociale française est à l’origine basée sur un système assurantiel. D’abord, le versement des prestations est lié aux cotisations sociales versées : pour en bénéficier, il faut avoir travaillé. On est dans une logique d’assurance, c’est l’activité qui est à la source de la protection contre les risques sociaux. Par ailleurs, le système est financé par des cotisations sociales, une part étant versée par le salarié, une autre par l’employeur. Enfin, tout assuré social a droit à des prestations sociales dans certaines circonstances (maladie, chômage, accident, vieillesse, famille)

Cependant, une logique d’assistance a toujours existé et n’a jamais cessé de se développer. C’est la logique des minima sociaux, ces prestations sociales non contributives qui sont versées sous condition de ressources : CMU, AAH, ASPA (minimum vieillesse), ASS (pour les chômeurs en fin de droits). En 2009, le Revenu de Solidarité Active (RSA) a remplacé le RMI datant de 1988 et l’API (Allocation Parent Isolé).

Enfin, il faut noter que dans le système de protection sociale français interviennent également des mutuelles et des assurances privées qui assurent une prise en charge complémentaire.

La santé et la vieillesse sont les deux risques sociaux les plus importants : ils représentent près de 80 % des dépenses de protection sociale en France. C’est la raison pour laquelle nous privilégierons ces deux domaines pour étudier les difficultés de financement du système de protection sociale.

I – Un système de santé complexe à réguler

A. Des difficultés de financement du système de soin

1) Le système de santé français entre régulation administrée et régulation marchande

Un système de santé correspond à l’ensemble des organisations, des institutions et des ressources dont le but principal est d’améliorer la santé et de fournir à la population la meilleure qualité des soins possibles tout en utilisant au mieux les ressources disponibles. Chaque pays a organisé son propre système de santé. En matière de système de santé, il existe trois modèles :

  • les systèmes nationaux de santé (Suède, Danemark, Grande Bretagne, Italie, Espagne) : ils garantissent un accès égal et quasi gratuit pour tous les citoyens et sont financés par l’impôt ; l’offre de soins est organisée par l’État, qui en assure également le financement. Ce sont des systèmes qui connaissent une régulation administrée. Ils permettent une égalité des soins et niveau de dépenses de santé bas mais la qualité des soins est moyenne avec des files d’attente pour accéder aux soins.
  • les systèmes d’assurance maladie (Allemagne, France, Belgique, Japon). Ces système offrent une à ceux qui travaillent et leurs ayants droit (conjoint.e et enfants), et ils sont financés par des cotisations sociales prélevées sur les revenus du travail. L’offre de soins est en partie privée (médecine de ville et cliniques privées) et publique (hôpital public) : ces systèmes connaissent une régulation à la fois marchande et administrée. Ces systèmes garantissent la liberté de choix du patient et la qualité des soins mais les dépenses de santé sont élevées et il existe des inégalités d’accès à la santé au sein de la population.
  • les systèmes libéraux de santé (USA et pays d’Europe centrale et d’Amérique latine) : le système public ne couvre que les personnes les plus pauvres (Medicaid) ou les plus âgées (Medicare), les invalides et les fonctionnaires. Tous les autres relèvent d’un système d’assurance privée financé par les employeurs. L’offre soins est entièrement privée. La régulation est donc marchande. Ce système permet aux plus aisés un accès aux meilleurs soins, mais il est marqué par de grandes inégalités (15 % de la population sans couverture, soit 47 millions environ) et un niveau de dépenses parmi les plus élevées au monde. Le coût de santé par habitant aux États-Unis est 2,5 fois plus élevé qu’au Royaume-Uni et 2 fois plus élevé qu’en France, alors que l’espérance de vie est plus faible et la mortalité infantile est bien plus forte Outre-Atlantique. La réforme de l’Obama Care a introduit un mécanisme imité de la Couverture Maladie Universelle française (obligation pour les assureurs de proposer un contrat santé à tout le monde et prise en charge partielle des cotisations des personnes à revenus modestes). Trump cherche aujourd’hui à supprimer ce dispositif.

2) Le déficit du système de santé français

Le système de santé est l’un des meilleurs au monde : la santé de la population est globalement bonne et la qualité des soins est reconnue. Toutefois, le système de santé français, comme les autres systèmes de santé est confronté à des difficultés. L’assurance-maladie est déficitaire. Ce déficit est en premier lieu lié à des dépenses de santé qui augmentent fortement. Cette hausse des dépenses de santé s’explique de différentes façons :

  • le vieillissement de la population, puisque les problèmes de santé sont plus fréquents chez les personnes âgées
  • l’augmentation du coût des techniques médicales constitue la 1ère cause d’augmentation des dépenses de santé. Nous sommes de mieux en mieux soignés, grâce aux progrès médicaux, mais cette amélioration de la qualité et de l’efficacité des soins a un coût.
  • le changement de comportement de la population vis-à-vis de la santé : la santé est un bien supérieur, c’est-à-dire que la part des dépenses de santé dans le budget des ménages augmente avec le niveau de vie. Plus un pays est riche et plus ses habitants consacrent une part importante de leur budget à la santé.

Par ailleurs, les recettes du système de santé augmentent moins vite que les dépenses, du fait d’une croissance ralentie, d’un chômage important ainsi que des politiques d’exonération de cotisations sociales patronales censées relancer l’emploi.

Les réformes successives de l’assurance-maladie en France ont eu pour objectif de contenir l’augmentation des dépenses de santé. Les pouvoirs publics interviennent en France en fixant le prix des actes médicaux et des médicaments. Mais, contrairement à ce qui se fait dans d’autres pays, ils ne contrôlent pas l’activité des prescripteurs de soins (les médecins). Résultat : les médicaments ne sont pas très chers en France, par contre, les médecins prescrivent beaucoup plus de médicaments que dans les autres pays (en particulier des antibiotiques et des antidépresseurs). Dans d’autres pays, il n’y a pas de régulation administrée du prix des médicaments, mais les médecins doivent prescrire les médicaments génériques, ce qui pousse à la baisse des prix.

Par ailleurs, le financement de l’assurance-maladie est parfois accusé d’avoir des effets contre-productifs sur l’emploi et la croissance. En effet, dans un système d’assurance sociale, le système est financé par des cotisations sociales prélevées sur les salaires : le coût du travail est augmenté. Cela pénalise l’emploi, en particulier l’emploi des moins qualifiés dont la productivité marginale est faible (et inférieure au coût du travail). De plus, le coût de la protection sociale dégrade la compétitivité des entreprises nationales, qui perdent des parts de marché, ce qui pénalise la croissance et l’emploi. Dans certains cas, cela peut même pousser à délocaliser la production. Pour éviter de pénaliser le coût du travail, les pouvoirs publics ont transféré une partie du financement de la protection sociale (et donc de l’assurance-maladie) sur la fiscalité (donc sur les revenus et la consommation, et non plus sur le travail).

font color="#01DFD7">3) La question des déserts médicaux

On appelle désert médical un territoire où le nombre de médecins et de professionnels de santé rapportés à la population est très faible. Les départements les plus pauvres, les territoires ruraux, mais également certaines zones péri-urbaines sont aujourd’hui en France des déserts médicaux. À l’inverse, la densité de médecins est très forte dans le Sud-Est de la France et dans le centre des grandes agglomérations. Cette situation pose problème à double titre. D’une part parce qu’elle est source d’inégalités d’accès aux soins au sein de la population, ce qui est contraire au principe d’égalité et à la justice sociale. D’autre part parce les difficultés pour accéder au système de santé que rencontrent certaines populations dégradent leur état de santé et ont tendance à accroître à terme les dépenses (moins de médecine préventive, pathologies plus lourdes).

La présence de déserts médicaux est la conséquence de la régulation marchande de l’offre de soins. En effet, les médecins et les professionnels de santé, dans un système libéral, ont tendance à s’installer dans les zones où il y a des patients et où les patients sont aisés et ont facilement recours aux soins : cela leur garantit une rémunération élevée. Ce problème n’existe pas dans un système national de santé, puisque l’offre de soins est directement organisée par les pouvoirs publics. En France, des incitations existent pour faciliter l’installation des médecins dans ces déserts médicaux (aides à l’installation, régime fiscal avantageux), mais sans efficacité réelle. Et les médecins sont farouchement opposés à une intervention plus coercitive de l’État et à une augmentation du numerus clausus (qui permettrait d’augmenter le nombre de professionnels de santé sur le territoire).

B. Prendre en compte l’aléa moral et la sélection adverse

Il y a asymétrie d’information lorsqu’un agent économique dispose d’une meilleure information que l’autre et peut l’utiliser à son profit. La présence d’asymétrie d’information donne naissance à des situations de sélection adverse et d’aléa moral.

1) La sélection adverse

La sélection adverse est un dysfonctionnement du marché consécutif à la présence d’asymétries d’information. La sélection adverse conduit à sélection les plus mauvais produits. En matière d’assurance (ici d’assurance santé), il y a une asymétrie d’information entre l’assureur et l’assuré, l’assuré possédant un certain nombre d’informations concernant son état de santé et ses comportements (consommation d’alcool, de tabac, alimentation, pratique sportive…) que l’assureur ne connaît pas. L’assureur propose un contrat d’assurance qui permet la prise en charge des soins de santé, moyennant une cotisation. Les assurés qui savent présenter peu de risque de santé (bonne hygiène de vie, pas d’antécédents…) peuvent ne pas souscrire un contrat dont la prime (c’est-à-dire le montant que l’assuré doit payer pour être remboursé) a été calculée en fonction du risque moyen (celui l’ensemble de la population) puisque ce risque moyen est supérieur à leur propre risque (ils souhaiteraient avoir une prime d’assurance plus faible). Inversement, les assurés qui savent qu’ils vont avoir des problèmes de santé souscriront le contrat, car la prime proposée est faible au regard de leur risque de développer des problèmes de santé. Par conséquent, l’assureur voit augmenter le nombre de ses assurés qui ont besoin de remboursements. Pour pouvoir continuer à être bénéficiaire, il lui faut alors augmenter la prime du contrat d’assurance qu’il propose. Cela conduit les assurés les moins susceptibles d’être malades de rompre leur contrat (qu’ils jugent trop cher par rapport à leur risque de tomber malade) : seuls restent les assurés qui présentent le plus de risques.

Ce processus de sélection adverse peut menacer l’existence même de l’assurance-santé si la hausse des risques présentés par les assurés est plus forte que la hausse des primes payées par les assurés. Pour limiter ces phénomènes, les assureurs privés peuvent refuser d’assurer certaines personnes (jugées à risque, par exemple personnes en surpoids, personnes ayant des antécédents familiaux de maladie…), ou bien proposer à ces personnes des contrats d’assurance très coûteux (parfois trop coûteux pour ces personnes qui renoncent alors à s’assurer). Cette recherche d’information et la différenciation des contrats qui en découle ne va pas sans poser des problèmes éthiques (est-il juste/légitime de faire payer plus cher une assurance à quelqu’un parce que son père a eu un cancer ? Parce qu’il est handicapé ? Diabétique ? Parce qu’il a le sida ? Etc.).

En matière d’assurance-santé, le marché est donc relativement inefficace, ou du moins très inégalitaire du fait de ce processus de sélection adverse. L’une des solutions pour sortir de cette sélection adverse est de rendre obligatoire la souscription d’une assurance santé (ou de créer un dispositif d’assurance sociale). Ainsi, le risque moyen diminue (puisque sont assurés de la même façon des personnes en bonne santé et des personnes en mauvaise santé), et par conséquent le coût individuel de l’assurance maladie.

2) Comment lutter contre l’aléa moral ?

L’aléa moral est une conséquence de la présence d’asymétrie d’information sur un marché. Il désigne le risque qu’un individu adopte un comportement opportuniste après la conclusion d’un contrat du fait de l’existence d’asymétries d’information (dans la mesure où une des parties à l’échange peut difficilement contrôler que l’autre partie agit conformément à ses engagements). En matière de santé, il existe de multiples situations d’aléa moral.

Du côté des assurés.

Il existe un aléa moral concernant le comportement des assurés, qui peuvent être tentés de modifier leur comportement en matière de santé à partir du moment où ils savent qu’ils n’auront pas à supporter le coût des soins. L’assuré peut adopter des conduites à risques : tabagisme, alimentation peu équilibrée, arrêt de la pratique sportive ou, au contraire, pratique de sport à risque, arrêt des visites médicales préventives… Ces comportements augmentent de fait les dépenses de santé, puisqu’ils sont associés à des risques sanitaires accrus (cancer, diabète, obésité, accidents…). Par ailleurs, le fait d’être remboursé de ses dépenses de santé peut pousser un individu à multiplier les consultations médicales et à surconsommer des médicaments : dans ce cas, l’aléa moral participe à l’augmentation des dépenses de santé. Pour lutter contre cette forme d’aléa moral, les systèmes de santé mettent en place des incitations pécuniaires visant à responsabiliser les patients. Une incitation pécuniaire un avantage ou un désavantage monétaire qui a pour but de modifier le comportement d’un agent économique et l’inciter à adopter un comportement particulier. Ici, l’incitation pécuniaire peut consister en une augmentation de la part des soins que doit financer le patient : ticket modérateur (pour chaque consultation, chaque séjour à l’hôpital, le patient doit régler une petite somme, 1€ pour une consultation, 20€ par jour pour une hospitalisation), déremboursement de certains médicaments jugés peu efficaces ou qui existent en version générique moins onéreuse, etc. Par ailleurs, en France comme dans d’autres pays, a été mis en place un « parcours de soin », pour mieux contrôler la consommation de consultations médicales et limiter le « nomadisme médical » : c’est au médecin-référent de décider si le recours à un spécialiste s’impose. Si un patient va voir un spécialiste sans passer par son médecin-référent, il est moins bien remboursé pour cette consultation. Les systèmes de santé à régulation administrée sont beaucoup moins touchés par le problème du « nomadisme médical », puisque les patients sont inscrits dans un centre de santé et n’ont pas le choix d’avoir recours à tel ou tel médecin.

Le problème de ces incitations pécuniaires, c’est qu’elles se traduisent par un alourdissement du coût des soins à la charge de patient, qui peut devenir rédhibitoire pour certains malades. Ils peuvent alors être amenés à renoncer aux soins (ce qui se traduit à terme par un alourdissement des dépenses de santé, car les pathologies s’aggravent et sont plus coûteuses à soigner). De façon plus générale, ces incitations pécuniaires creusent les inégalités dans l’accès aux soins, d’autant plus que l’accès à des mutuelles complémentaires (qui prennent en charge le ticket modérateur et autres forfaits) est difficile pour les personnes à faible revenu.

Du côté de l’offre de soin.

L’aléa moral existe également du côté de l’offre de soin. D’abord, les praticiens ont une meilleure information que les patients sur les soins qui doivent être effectués. Comme leur rémunération dépend en grande partie des soins qu’ils effectuent (principe de la tarification à l’acte), les médecins peuvent être incités à prescrire les soins les plus coûteux alors qu’ils ne sont pas nécessaires ou qu’ils sont disproportionnés au regard du problème de santé. Par exemple, un dentiste peut décider d’enlever une dent sans que cela soit nécessaire, ou un gynécologue réaliser une échographie alors qu’une auscultation aurait suffi. Ce comportement (prescription excessive de soins) est renforcé par le fait que l’existence d’un système d’assurance-santé rend le patient peu sensible au prix et solvabilise un grand nombre de personnes (qui n’auraient pas accès aux soins sans le système de protection sociale). Le remboursement des dépenses de santé agit donc comme une sorte de « revenu garanti » pour les professionnels de santé, dont les revenus seraient plus faibles sans ces remboursements. L’aléa moral se traduit donc par une augmentation des dépenses de santé, que l’organisation du système de santé sous forme d’assurance-santé rend très difficile à contrôler.

Pour limiter cet aléa moral, plusieurs pistes sont possibles. L’assurance-maladie cherche à mieux contrôler l’activité des médecins (par exemple, contrôle du nombre de prescriptions, du nombre d’arrêt-maladie accordés, contrôle prescriptions de médicaments génériques ou des antibiotiques…). Par ailleurs, la loi « T2A » de 2004 introduit une modification du calcul du budget attribué aux hôpitaux publics. Elle est désormais calculée en fonction du nombre d’actes réalisés et du coût estimé de chaque pathologie et non calculée de façon globale : cela est censé inciter les hôpitaux à améliorer l’efficacité des soins pour diminuer les coûts, mais elle se traduit aussi par une course à la rentabilité et un certain malaise parmi le personnel hospitalier. Enfin, on peut envisager de modifier le système de rémunération des médecins, en passer à une rémunération en fonction de la patientèle (et non une rémunération à l’acte) : cela permettrait de lutter contre les consultations et les prescriptions inutiles, puisqu’elles n’influeraient plus sur le niveau de rémunération des professionnels de santé, et cela introduirait une incitation pour les médecins à être de bons médecins, car ils attireraient davantage de patients, ce qui augmenterait leurs revenus.

II – Le système de retraite par répartition difficile à financer

A. Le système de retraite français : un système essentiellement fondé sur la répartition

Une vidéo présentant le principe du système de retraite par répartition et une autre présentant le système de retraite par capitalisation.

1) Les deux grands principes d’un système de retraite

La retraite est la situation sociale et financière d’un individu qui, ayant atteint l’âge minimum requis, cesse son activité professionnelle, en général de manière définitive, et perçoit régulièrement un revenu sous forme de pension. En matière de système de retraite, il existe deux modèles : le système dit « par répartition » et le système dit « par capitalisation ».

Dans un système par répartition, les actifs occupés, sur la base de cotisations sociales prélevées sur les revenus du travail, financent les pensions retraites des inactifs : les actifs occupés d’aujourd’hui paient pour les actifs occupés d’hier (qui sont les retraités d’aujourd’hui) en même temps qu’ils acquièrent des droits à percevoir une retraite plus tard. Ce système repose donc sur une forte solidarité inter-générationnelle, puisque ce sont les cotisations versées par une génération qui permettent de financer les pensions de retraites des générations précédentes. Il y a donc une redistribution horizontale entre les générations. L’effort de redistribution peut être mesuré grâce au taux de remplacement, qui correspond au rapport entre le niveau de pension au moment du départ à la retraite et le dernier salaire perçu. En France, il se situe aux alentours de 70 %, mais il varie fortement selon les niveaux de salaire (il a tendance à diminuer avec le salaire) et il baisse de façon significative au fil des générations de retraité. Le système par répartition est sensible aux variations conjoncturelles (notamment au niveau de chômage) et aux évolutions démographiques (qui ont un impact sur le ration de dépendance, c’est-à-dire le rapport entre le nombre de retraités et le nombre de cotisants).

Dans un système par capitalisation, la logique est individuelle. Chaque actif épargne en vue de sa propre retraite. Les sommes épargnées sont confiées à des organismes (des fonds de pension) qui les placent sur les marchés financiers. La rémunération tirée de cette épargne placée par les fonds de pension leur permet de verser à leurs adhérents une pension de retraite sous forme de rente. Le montant de cette rente dépend à la fois des sommes épargnées au cours de la vie active et du rendement des marchés financiers (dividendes, intérêts et plus-values). Chacun épargne pour lui-même : ce système ne repose pas sur une logique de redistribution horizontale et il est par ailleurs assez inégalitaire, dans la mesure où tous les travailleurs n’ont pas un niveau de rémunération suffisant pour épargner. Le système par capitalisation est sensible à l’inflation (qui diminue la valeur de l’épargne, et donc les pensions auxquelles ont droit les retraités) et surtout à l’évolution des marchés financiers et des cours sur ces marchés. En effet, le niveau de pensions perçues dépend de la capacité des marchés financiers à générer une rémunération de l’épargne.

2) Le système de retraite en France : un système par répartition

Le système de retraite français repose sur un principe de répartition. La prise en charge de la retraite est organisée en plusieurs niveaux :

  • le 1er niveau est constitué des minimas de retraite (retraite-plancher), en particulier l’allocation de solidarité envers les personnes âgées (ex-minimum-vieillesse, créé en 1956). Cette allocation est ouverte à toute personne âgée de 65 ans dont les ressources annuelles, allocation comprise, sont inférieures à un certain montant (à peu près 800 € par mois pour une personne seule).
  • le 2nd niveau est constitué de la retraite publique de base (régime général des salariés du privé ou régimes spéciaux des fonctionnaires ou des indépendants), basée sur un principe de répartition et obligatoire. Elle donne droit au versement d’une pension qui dépend de la durée de cotisation et du montant du salaire (logique d’assurance sociale).
  • le 3ème niveau est constitué des régimes de retraite complémentaires. Ils sont obligatoires et reposent sur le mécanisme de la répartition, assorti d’un système de points dont le nombre est fonction de la durée et du montant des cotisations. Selon leur statut (salarié ou non salarié), de la nature de leur employeur (salarié du privé ou du public) mais aussi de leurs secteurs d’activité (primaire, secondaire, tertiaire) les assurés s’affilient à différentes caisses de retraite complémentaires.
  • le dernier niveau est constitué de l’épargne-retraite, individuelle ou collective. Elle repose sur une logique de capitalisation. Ces formes d’épargne retraite connaissent un développement récent qui s’explique par plusieurs facteurs : la recherche par les entreprises de moyens de motiver et/ou de retenir leurs salariés sans recourir à des augmentations du salaire direct, les inquiétudes, réelles ou suggérées, sur le devenir des systèmes de retraite par répartition, des mesures fiscales et sociales encourageant leur développement. On trouve différentes formes d’épargne-retraite : le plan d’épargne retraite entreprise (Pere, qui est un contrat de groupe à adhésion obligatoire), le plan d’épargne pour la retraite collective (Perco, épargne collective dans le cadre de l’entreprise, obligatoire, mais à versements libres), le plan d’épargne retraite populaire (Perp, cotisations déductibles jusqu’à hauteur de 10 % du revenu imposable).

L’essentiel du financement du système de retraite provient de cotisations sociales prélevées sur les salaires (payées en partie par les travailleurs et en partie par les employeurs). Toutefois, depuis quelques années, une part du financement est assurée par des ressources fiscales, en particulier une partie de la CSG. En 2017, la France comptait 17 millions de retraités, soit à peu près 20 % de la population totale. Les dépenses de la sécurité sociale liées aux retraites s’élevaient à 15 % du PIB. Le montant de pension moyen pour un salarié avec une carrière complète était de 1 370 € par mois (1 728 € pour les hommes et 1 050 € pour les femmes).

B. Les difficultés du système de retraite français

1) Le constat : un équilibre financier difficile à trouver

L’équilibre financier du système de retraite repose sur l’évolution des ressources (des cotisations sociales et des impôts affectés) d’un côté, et l’évolution des dépenses de l’autre (qui dépendent à la fois du nombre de retraités et du montant des pensions à verser). Un déficit du financement du système de retraite signifie donc que les dépenses sont supérieures aux recettes.

Au cours des années 2000, le solde du régime général des salariés du secteur privé s’est considérablement dégradé. Cette dégradation, en partie prévue car liée à des raisons structurelles, a conduit les gouvernements successifs à réformer progressivement le système de retraite (voir partie II-C du cours). Depuis 2010, le déficit du système de retraite de la CNAV se réduit progressivement. Toutefois, l’ensemble des régimes de retraites est déficitaire (environ 10 milliards d’euros en 2017), et selon le Conseil d’Orientation des Retraites, un organisme chargé de conduire des études sur la question de retraites, il n’y aura pas d’équilibre avant 2040 dans le scénario le plus optimiste, voire pas d’équilibre du tout si les évolutions démographiques et économiques ne sont pas favorables.

2) L’impact des variables démographiques et économiques sur l’équilibre financier du système de retraite

Une vidéo sur les difficultés du système de retraite français.

L’équilibre financier du système de retraite dépend étroitement de variables démographiques mais également de variables économiques.

L’impact des variables démographiques.

Le vieillissement de la population est un problème majeur pour un système de retraite, et tout particulièrement pour les systèmes de retraite par répartition, qui repose sur une solidarité et un équilibre entre les générations. Le vieillissement de la population se traduit par une augmentation de la part des personnes de plus de 60 ans (ou de plus de 65 ans) dans la population totale. Il peut résulter d’un allongement de l’espérance de vie et/ou d’un déclin de la natalité (voir chapitre précédent). Il peut également être la conséquence du vieillissement d’une génération nombreuse comme celle du Baby-boom : on parle alors de Papy-boom.

Quelle qu’en soit la cause, le vieillissement de la population a pour conséquence une dégradation du ratio de dépendance. Ce ratio de dépendance correspond au rapport entre une population « dépendante » et celle supposée la soutenir par son activité. Il existe plusieurs ratios de dépendance : ratio de dépendance démographique, qui compare le nombre d’individus en âge d’être retraités (60 ans et plus) au nombre d’individus en âge d’être actifs (20-59 ans) et ratio de dépendance économique, qui compare le nombre de retraités (ceux qui perçoivent une pension) avec le nombre de cotisants (ceux qui la financent : les actifs occupés).

NB : attention au numérateur et dénominateur de ce ratio : selon les sources, il est calculé en divisant le nombre de retraités par le nombre d’actifs, ou au contraire par le nombre d’actifs par le nombre de retraités. Si le ratio est calculé en divisant le nombre de retraités par le nombre d’actifs, alors ce ratio augmente sous l’effet du vieillissement (il y a de plus en plus de personnes retraitées par rapport à la population active). À l’inverse, le vieillissement provoque une diminution du nombre d’actifs par rapport au nombre de retraités (on passe de 4 actifs pour un retraité en 1960 à 1,8 actifs pour 1 retraité en 2010). Par ailleurs, les bornes d’âge peuvent varier (moins de 60 ans, moins de 65 ans), et la population dépendante peut inclure en plus de retraités les jeunes inactifs (moins de 20 ans), voire les chômeurs. Soyez très rigoureux dans l’analyse de ce type de donnée !

Le ratio de dépendance est également impacté par l’évolution du solde migratoire. Plus l’immigration est forte, meilleur sera le ratio de dépendance, dans la mesure où la population immigrée est très largement constituée d’actifs jeunes. Inversement, la limitation des flux migratoires pénalise le ratio de dépendance, en alourdissant le nombre de retraités à charge pour chaque actif.

Enfin, l’équilibre du système de retraite est influencé par les comportements d’activité. Ainsi, l’allongement de la durée des études, qui retarde l’entrée dans la vie active des jeunes, diminue le nombre de cotisants au système de retraite. Par ailleurs, le taux d’emploi (c’est-à-dire la proportion d’actifs occupés dans une tranche d’âge) des seniors est assez faible, ce qui réduit le nombre de cotisants. À l’inverse, le recul de l’âge de départ en retraite a un effet bénéfique sur les comptes des régimes de retraites, puisqu’il diminue le nombre de retraités et augmente le nombre de cotisants, en augmentant les taux d’activités des plus de 60 ans.

De façon générale, on observe que le ratio de dépendance se dégrade en France de façon continue depuis les années 1960. En d’autres termes, il y a de plus en plus de retraités par rapport aux actifs. Cela signifie donc que la charge de financement du système de retraite pèse de plus en plus lourd, et que l’équilibre financier est plus difficile à trouver, car les dépenses augmentent plus vite que les recettes (effet ciseaux).

L’impact des variables économiques.

L’équilibre financier du système de retraite dépend aussi de variables économiques.

L’inflation fait augmenter le niveau des pensions (qui sont indexées sur les prix) : la hausse des prix entraîne la hausse du montant des pensions, et donc la hausse des dépenses des systèmes de retraite, ce qui contribue à creuser le déficit.

Les variations de la croissance jouent également. En période de croissance, les salaires ont tendance à augmenter, ce qui augmente les recettes des organismes de retraite et favorise l’équilibre financier. Inversement, une croissance ralentie se traduit souvent par un ralentissement des hausses de salaire, et donc par un tassement des recettes du système de retraite, ce qui aggrave le déficit.

La montée du chômage contribue à dégrader de façon très marquée l’équilibre financier des retraites. En effet, les chômeurs ne cotisent pas (ou très peu). La hausse du nombre de chômeurs réduit donc le nombre d’actifs qui cotisent pour assurer le financement du système de retraite. Par ailleurs, la lutte contre le chômage est passée en France depuis les années 1990 par la mise en place de politique d’allègement de cotisations sociales pour les entreprises, en particulier sur les bas salaires. Ces politiques réduisent donc les recettes du système de retraite, et creusent le déficit.

Les difficultés de financement du système de retraite français ont conduit à une succession de réformes dont le but est de résoudre ces problèmes de financement.

C. Les différentes voie de réforme du système de retraite

Un petit historique des réformes des régimes de retraites en France.

Les réformes des systèmes de retraites peuvent utiliser différents biais pour améliorer l’équilibre financier du système.

On peut d’abord agir sur les recettes.

Les recettes dépendent à la fois du nombre de cotisants et du montant de leur cotisation. De nombreuses réformes ont cherché soit à augmenter le montant des cotisations sociales, soit à trouver d’autres sources de financement. Ainsi, on observe que depuis les années 60 et à plusieurs reprises les taux de cotisations sociales tant salariales que patronales ont été augmentés. Mais la véritable révolution en ce qui concerne les modalités de financement des retraites a eu lieu en 1991 avec la création de la Contribution Sociale Généralisée. Il s’est alors agi de mettre en place un prélèvement à assiette plus large que les cotisations sociales (qui reposent uniquement sur les revenus du travail salarié), dans la mesure où ce prélèvement porte sur l’ensemble des revenus : les revenus du travail salarié, mais aussi les revenus du capital (loyer, dividendes, plus-value) et également sur certaines prestations sociales comme les pensions de retraites ou les allocations chômage. La réforme de 2013 (réforme Fillon) a mis en place une augmentation progressive des taux de cotisations sociales patronales et salariales. Le problème de cette hausse des cotisations sociales est qu’elle pèse sur le pouvoir d’achat des actifs (et a donc potentiellement des effets récessifs sur la consommation des ménages) et qu’elle nuit également à la compétitivité des entreprises françaises, qui voient le coût du travail augmenter. Cette perte de compétitivité pénalise la croissance et l’emploi et peut même pousser aux délocalisations.

Pour augmenter les recettes, on peut également chercher à augmenter le nombre de cotisants. En particulier en agissant sur les taux d’activité et sur le taux de chômage. Diminuer le taux de chômage permettrait de résoudre quasi-entièrement le problème de financement des régimes de retraite ! Par ailleurs, en reculant l’âge de la retraite et en allongeant la durée de cotisation nécessaire pour pouvoir toucher une retraite à taux plein, on augmente le nombre de cotisants. Les réformes successives de 1993, 2003 et 2013 ont allongé la durée de cotisation obligatoire et introduit un système de décote (pénalisation pour les personnes qui partent à la retraite sans avoir cotisé suffisamment). Désormais la durée de cotisation est de 166 trimestres pour un salarié du régime général, soit 41,5 ans. Elle était de 37,5 ans avant la réforme de 1993. Il est prévu d’augmenter la durée de cotisation pour suivre l’évolution de l’espérance de vie : les gains en termes d’espérance de vie doivent certes permettre de passer plus de temps en retraite, mais il semble logique qu’ils se traduisent aussi par un recul de l’âge de départ en retraite : pour 3 trimestres gagnés d’espérance de vie, la durée de cotisation sera rallongée de 2 trimestres. La réforme de 2013 enfin a porté l’âge de départ en retraite de 60 ans à 62 ans (en d’autres termes, un travailleur ne peut plus partir en retraite avant 62 ans, sauf circonstances particulières). Cependant, les mesures qui visent à rallonger la durée de vie active peuvent poser problème dans un contexte de chômage important, à plus forte raison lorsqu’il affecte les jeunes (qui auront plus de difficultés à trouver un emploi si les travailleurs en âge d’être à la retraite restent en activité) ou les chômeurs âgés.

Toutes les mesures qui agissent pour rallonger la durée de vie active et reculer l’âge de départ effectif en retraite ont aussi pour conséquence de diminuer le nombre de pensionnés : elles agissent donc à la fois sur les recettes (plus de personnes qui cotisent) et les dépenses (moins de personnes bénéficiant de pensions de retraite). Par ailleurs, l’allongement de la durée de cotisation, combinée à l’allongement des études et au chômage, conduisent à la baisse du niveau des pensions versées. En effet, de plus en plus de personnes atteignent 62 ans sans avoir cotisé les 166 trimestres nécessaires. Elles peuvent continuer à travailler au-delà de 62 ans, mais beaucoup font le choix de cesser leur activité, et se voient alors imposer une décote, c’est-à-dire une pénalité dans le calcul du montant de leur pension : le montant des pensions a donc tendance à diminuer.

On peut enfin diminuer le taux de remplacement : il s’agit alors de diminuer le niveau des pensions de retraite. Pour cela, on a modifié le mode de calcul de la pension, en élargissant la période de référence des 10 meilleures années aux 25 meilleures années en 1993 (ce qui fait diminuer le salaire servant de base au calcul de la pension, et donc fait diminuer le montant de la pension de retraite elle-même). Par ailleurs, le mode de revalorisation des pensions de retraite a également été modifié : il se base désormais uniquement sur l’évolution des prix et ne tient plus compte de l’évolution des salaires (qui est toujours un peu supérieure à celle des prix). Toutefois, les mesures qui affectent le montant des pensions, que ce soit par la modification des modes de calcul ou du fait de l’allongement de la durée de cotisation, amputent le pouvoir d’achat des retraités, ce qui peut contribuer à ralentir la croissance en pénalisant la consommation des retraités.